中华工商时报:特许经营政策要化解资方心病

作者: 社会  发布:2020-01-10

最近,在基础设施和公用事业吸引民间投资方面,发生了两个值得关注的事态。 一是国务院常务会议通过了由六部委制定的,提出最长30年的运营期限,鼓励包括政策性开发性金融机构参与,规定特许经营协议的履行不受行政官员和体制的变动的影响,等等。 二是有望成为“中国近年来首条民资为主”的川南城际铁路,最终还是因为没有民资参与入股而愿望落空,原则上已经不再参与地方铁路投资的铁总,最终不得不出资。 一个是国家政策再发“磁”力,一个是民间资本仍踌躇不前。期待与现实之间存在很大的落差。国家实行鼓励民间资本进入基建领域的政策,已经有十多年的历史了。期间花样不断翻新,但是,落实的情况,现在看来还很不理想。 如果说仅仅川南铁路一个项目还不足于说明问题的话,国家统计局的数据则充分显示民间资本显著的闲置:2014年,我国民间固定资产投资达32.16万亿元。而截至今年一季度,我国住户存款和非金融企业存款之和为94.31万亿元。也就是说,还有将近3倍的资金没有进入直接投资;而32.16万亿元的固定投资,也几乎与基建领域绝缘。可见民间资本的出路受到严重压抑。 而国务院常务会议最近通过的特许经营管理办法,据报道有4项主要内容——一是将能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等五大行业开辟为特许经营的领域;二是提出最长30年的运营期限;三是明确鼓励包括政策性开发性金融机构参与;四是专门规定“行政区划调整,政府换届、部门调整和负责人变更,不得影响特许经营协议履行”。 应该说,这是政策步伐的向前迈进。比如其中第二、第三条,以前都没有在全国性的政府文件中明确提出过。但也应该看到,这样的政策还不能说已经深入触及最深层的问题;其解决的问题,其实是特许经营实践中初步遇到的问题。 比如规定特许协议不受官员和行政体制的变动的影响,这固然是基本原则,更是从实行吸引民间投资政策伊始就应该执行的的政策底线。市场经济最初级的要求,就是讲信誉、守合同。作为政府,更应该做表率。实践了十多年了,还强调这一条,原因是在现实中,政府官员随意毁弃合同、投资者利益受损甚至血本无归的现象很普遍,现在要加大吸引民间投资的力度,自然需要制止这样的现象。错倒是没错。只是不能停留在这个层次上。强调这一条等于补课,但现在的形势是既要补课,更要揭开新篇。因为政策环境缺失太多。 需要揭开什么样的新篇、补充什么政策短板?我们不妨以夭折的川南铁路民营化为例。 针对这个事件,北京交通大学经管学院教授赵坚的分析,如果单纯以建成后的运输收入来招徕民资入股,效果会很差,因为铁路投资周期长、资金大、回收慢,且收益率不高。尤其是中西部地区的铁路,运量上不去,往往初期都是亏损的,没有哪家民资耗得起,且目前国铁在运输调度、财务清算等方面的规则都没有完全透明开放。 应该说,这次的“办法”中的鼓励包括政策性开发性金融机构参与政策,从理论上讲,有助于解决赵坚所说的“周期长、资金大、回收慢”问题; 而国铁在运输调度、财务清算等方面没有完全透明开放的规则,这个问题已经伴随着铁路招徕投资政策喊了十多年了,但始终雷打不动。前些年国务院曾要求包括原铁道部等部委制定可操作的细则,但原铁道部回应的却是“扩大开放领域”。态度似乎很积极,但就是文不对题。无论开放领域大小,都绕不开这个问题。 铁路的问题,其实是整个基础设施领域的共性。许多基础设施项目,虽然其本身具有自然垄断的属性,但同时又是整个产业链上的一环。最终要与其他设施合作经营,因此如何规范双方合作关系,直接涉及到投资权益。现在几乎没有一个领域有明确的准则。 基础设施项目具有天然的垄断性,所以国家赋予民间资本经营,需要“特许”。非自然垄断项目,自然也就无须“特许”,随便投资,盈亏自负。但这伴随“特许”二字的,是许多的权利和义务,是复杂的前提和履诺。 比如,既然是“特许”的垄断项目,定价权的归属就至关重要。如果政府撒手不管,交予资方随意定价,无疑损害社会大众利益;但如果政府将价权掌在自己手中,甚至使劲压低价格,资方就会亏本,也就没人愿意投资发展项目。 现在的问题是政策不透明,运作不公开。在项目的获得方面,谁有资格获得“特许”,也应该面向全社会择优。但现在的现状,同样是不公开、不透明,甚至没有准则,一事一议,官员自由量裁权极大,存在巨大的权力寻租的空间。 高速公路收费没完没了,社会各界深恶痛绝。国家为了舒缓民意,实行节假日免费制度,消费者皆大欢喜;但对经营者,则是分利夺食。笔者已经在网上看到反对免费的言论。相信他是投资人、或者潜在的投资人。他有权这样反对,但政府也有权这样做,只是一定要区分公营与私营,私营公路政府无权慷人之慨;公私合营的公路一旦免费,政府应该弥补私营业者。广深高速就是公私合营的,但不知道政府是否弥补了投资人?网上那位反对者,显然就是根据他的印象,觉得政府不会。他可能错了,但政府要让他知道。要让所有的投资人祛除心病。图片 1

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